您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

我国现行行政处罚体制存在的弊端及改革思路

胶州市工商行政管理局 高长玉

我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成，原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中，而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然，它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革，如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度，但实施效果并不明显，而且还重新暴露出来一些新的弊端，具体而言：

一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。

为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘卖淫女做诱饵，钓嫖客来嫖娼，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。

而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的起诉权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提起诉讼。

对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。



参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》 法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》 中国方正出版社

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）

4、黄坚宏、吴建依《关于行政法基本原则的再思考》（《法学研究》1999年第6期）

湖北省咸宁市人民政府办公室


咸政办发[2005]12号




咸宁市人民政府办公室关于印发《咸宁市档案管理办法》的通知



各县市区人民政府，市直各部门，温泉开发区管委会：
　　《咸宁市档案管理办法》已经市政府同意，现予印发，请认真遵照执行。


二○○五年三月十六日

咸宁市档案管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为了加强档案管理，有效地保护和利用档案资源，为社会主义现代化建设服务，根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《湖北省档案管理条例》等法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称的档案，是指国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动，直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同形式的历史记录。
　　第三条 本办法适用于本市行政区域内的国家机关、团体、企业事业单位和其他组织（以下简称各单位）以及个人。国家法律法规另有规定的，从其规定。
　　第四条 县（市、区）人民政府要加强对本行政区域内档案工作的领导，把档案事业列入国民经济和社会发展计划，将档案保护、抢救、征集及档案数字化建设等档案事业所需经费列入本级财政预算，保障档案事业发展所需经费。
　　市、县（市、区）国家综合档案馆新建、扩建、改造、维修馆库的经费按国家有关规定列入财政预算；各单位档案室基本建设及档案工作所需经费要纳入本单位预算。

第二章 档案机构及其职责

　　第五条 市、县（市、区）档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，对各单位档案工作实行监督和指导。
　　各开发区管委会负责本区域内的档案管理工作，并对开发区内的各单位的档案工作实行监督和指导。
　　乡（镇）人民政府、街道办事处应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位和村民委员会、居民委员会的档案工作实行监督和指导。
　　第六条 各单位应当按照国家规定加强档案工作，其档案机构或者档案工作人员负责本单位的档案工作，并对本系统或者所属单位的档案工作进行监督和指导。
　　第七条 本市各级各类档案馆，应当按照有关规定收集、接收、整理、保管各自分管范围内的档案，开发利用档案信息资源，为社会提供服务。
　　各级各类档案馆应当接受同级和上级档案行政管理部门的业务指导、监督和执法检查。
　　各级各类档案馆的设置依照国家和省有关规定实施。
　　第八条 档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备相应的档案专业知识，并经培训考核取得岗位资格证书。
　　第九条 各单位档案工作人员应当保持相对稳定，更换人员必须到同级档案行政管理部门备案，并按有关规定办理好交接手续。
　　第十条 在本市行政区域内申请从事档案整理、鉴定、评估、咨询、档案数字化加工等中介服务的机构，应当报同级档案行政管理部门备案，并在核定的范围内开展中介服务活动。
　　档案中介服务机构应当遵守相关法律、法规、规章。档案行政管理部门应当加强对中介服务机构的监督。
　　第十一条 县（市、区）人民政府、各级档案行政管理部门对在开展档案工作、发展档案事业中做出显著成绩的单位或者个人，应当给予表彰、奖励。

第三章 档案的管理

　　第十二条 各单位及其工作人员在公务活动中形成的文件材料，包括纸质文件、照片、胶片、磁带、磁盘、光盘等，按照国家和省有关规定应当归档的，由档案形成部门收集、整理后，交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理。任何单位或者个人不得将应当归档的文件材料等据为已有或者拒绝归档。
　　第十三条 新设立的机关、团体、企业事业单位和其他组织应当自成立或注册之日起30日内，到同级或所在地的档案行政管理部门办理档案登记手续。已成立但未办理档案登记的单位，在档案行政管理部门规定的期限内补办登记手续。因破产、兼并、被撤销等原因终止活动或者改变活动范围的单位，应当到档案行政管理部门办理注销或者变更登记。
　　第十四条 各单位的基本建设工程、科学技术研究、技术改造、重要设备更新改造等项目进行鉴定、验收前，应当由建设单位、项目主管部门的档案机构对其档案进行鉴定、验收。县级以上人民政府确定的重点建设项目和重大科学技术研究项目竣工验收前，同级档案行政管理部门应当会同项目主管部门对该项目档案进行验收。
　　项目档案未经验收或验收不合格的，不得进行项目竣工验收。国家对档案的验收、移交有特殊规定的，从其规定。
　　第十五条 国家机关、社会团体、国有企业、事业单位或者其他国有机构的档案属国家所有，应当列入国有资产管理范围。
　　单位分立、合并时，继承其权利义务的单位，要负责收集、整理、保管原单位的档案；单位被宣布破产、拍卖、撤销时，其档案处置应当在档案行政管理部门监督指导下，按照国家有关规定执行。破产清算组织或者负责处理其善后事宜的单位，要预留档案处置的经费，并做好原单位档案的收集、整理、鉴定、保管、移交、寄存等工作。
　　第十六条 集体企业、民营企业、外商投资等企业的档案属企业所有，市、县（市、区）档案行政管理部门应当对其档案的收集、整理、保管等档案工作加强管理和提供指导服务。
　　集体企业、民营企业、外商投资企业等具有重要保存价值的档案，经协商同意，国家综合档案馆可以接收进馆。必要时可以要求企业提供复制件。
　　第十七条 市、县（市、区）国家综合档案馆收集档案的范围，由市、县（市、区）档案行政管理部门提出，报市、县（市、区）人民政府批准后公布实施。
　　专门档案馆和部门档案馆收集档案的范围，须经市档案行政管理部门审核后实施。
　　第十八条 属于市国家综合档案馆接收范围的档案，自档案形成之日起满20年向市国家综合档案馆移交。属于县（市、区）国家综合档案馆接收范围的档案，自档案形成之日起满10年，向县（市、区）国家综合档案馆移交。
　　特殊情况下，档案行政管理部门可以决定提前或者延期向国家综合档案馆移交档案。
　　第十九条 凡涉及本市的重大活动、突发事件，主办单位或者承办单位以及新闻媒体应当确定专门机构或人员负责收集、整理活动中形成的档案，在活动结束后2个月内向同级国家综合档案馆移交。
　　公开出版发行的报纸、期刊、年鉴、史志和统计资料等，各单位应当在出版发行后3个月内向市、县（市、区）国家综合档案馆报送、存档。
　　第二十条 鼓励公民向国家综合档案馆捐赠、寄存对国家和社会具有保存价值的档案。
　　第二十一条 各级各类档案馆和各单位的档案机构，应当建立健全档案管理制度，配备适宜保存档案的设施，采用先进技术设备和现代化管理手段，按照国家有关标准保管、保护档案，防止档案的破损、褪色、霉变和散失。根据档案的重要程度采取相应的措施，对破损、褪色、霉变严重的重要档案要及时进行抢救。
　　第二十二条 各级各类档案馆和各单位档案机构应当定期进行档案鉴定，对失去保存价值的档案应编制销毁清册，按照国家有关规定予以销毁。
　　第二十三条 属于集体、个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，因保管条件恶劣或者其他原因，可能导致档案不安全或者严重损毁的，档案行政管理部门有权采取代为保管、收购或者征购等措施，确保档案的完整和安全。
　　第二十四条 需要出境的档案，有关单位和个人应当按照规定申请市档案行政管理部门审核，并报省档案行政管理部门审查批准。

第四章 档案的利用与公布

　　第二十五条 市、县（市、区）国家综合档案馆要按照档案法律、法规的规定，分期分批向社会开放档案，定期公布开放档案目录，并为档案的利用创造条件。
　　第二十六条 市、县（市、区）国家综合档案馆要建立现行文件服务中心，接收、整理、保管和利用各单位及其主管部门制发的可以公开的各类现行文件，包括纸质文件、电子文件及相关文献资料等。
各单位要根据有关规定向同级国家综合档案馆现行文件服务中心报送上述各类非涉密的政策法规类和公益性的现行文件。
　　第二十七条 县（市、区）人民政府应当加强档案信息化建设，将档案信息化建设纳入当地信息化建设总体规划。市、县（市、区）国家综合档案馆对现有的馆藏档案要进行数字化加工，逐步实行档案网络管理，开展档案网络查询服务。
　　第二十八条 市、县（市、区）国家综合档案馆要加强爱国主义教育基地建设，利用馆藏资源，面向社会开展爱国主义、革命传统教育和国情、市情教育。
　　第二十九条 单位或者个人可以优先和无偿利用其移交、捐赠、寄存在国家综合档案馆的档案，对档案中不宜向社会开放的部分，可以提出限制利用的意见，档案馆应当维护其合法权益。
　　第三十条 单位或者个人利用已开放的档案，必须持有介绍信、居民身份证、工作证等合法证明；利用未开放的档案和其他单位保存的档案，必须遵守国家有关规定。
　　第三十一条 市、县（市、区）国家综合档案馆保存的档案需要向社会公布的，由档案馆决定，必要时，应征得档案形成单位或者档案形成单位的上级主管机关同意。
　　第三十二条 市、县（市、区）国家综合档案馆提供档案和咨询服务，可以依照省财政、物价部门的规定收取费用。

第五章 法律责任

　　第三十三条 违反本办法，有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门责令限期改正；逾期不改的，给予通报批评；情节严重的，该单位或者其上级主管部门对直接责任人依法给予行政处分。
　　（一）不按规定建立健全档案管理制度的；
　　（二）不按规定归档或者不集中管理档案的；
　　（三）未按规定进行上岗培训，取得岗位资格证书，从事档案工作的；
　　（四）将公务活动中形成的应当归档的文件材料据为己有或者拒绝归档的；
　　（五）不按规定向国家档案馆移交档案的；
　　（六）不按规定向现行文件服务中心报送现行文件的；
　　（七）不按规定进行档案登记的；
　　（八）重点建设项目、重大科学技术研究项目等未经档案验收或者档案验收不合格的；
　　（九）档案保管条件恶劣、危及档案安全的；
　　（十）不按规定执行档案鉴定、销毁程序的；
　　（十一）不按规定开放档案或者提供利用的。
　　第三十四条 违反本办法，有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门、有关主管部门给予行政处分，对单位可并处3000元以上3万元以下罚款，情节严重的，可并处1万元以上10万元以下罚款；对个人可并处500元以上5000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的；
　　（二）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案，或者非国家所有但应当保密的档案的；
　　（三）涂改、伪造档案的；
　　（四）擅自出卖、转让档案或者倒卖档案牟利的；
　　（五）违反规定从事档案中介服务活动的；
　　（六）违反档案出境有关规定的。
　　第三十五条 档案工作人员在档案管理工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、失密泄密的，由其所在单位或者有关主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十六条 当事人对档案行政管理部门作出的行政处罚决定不服的，可依法申请复议或者提起行政诉讼。

第六章 附 则

　　第三十七条 本办法由市档案行政管理部门负责解释。
　　第三十八条 本办法自发布之日起施行。