论我国宪政体制下的司法独立
闫周娃
司法制度是宪政制度的重要组成部分，完善而有效的司法运行机制是实现司法公正和保障民主宪政的必然要求。我国现行的司法制度是在计划经济的特定历史条件下建立和发展起来的，其弊端日益凸现，与司法公正和司法现代化的要求尚有差距。建立统一高效和公正廉洁的司法制度成为国家当前面临的首要任务之一，司法独立⑴则是核心的内容，它是其它制度改革的基础和前提，对整个司法制度的改革起着决定性的作用。
一、 司法独立及其在我国实现的必要性
司法独立作为一项宪法原则是在资产阶级民主革命时期确立的，是指司法权由司法机关排它性行使，司法组织和司法人员在行使职权时只服从法律，不受任何机关、团体和个人的干涉。它包括三方面的内容：司法权独立，司法权从立法权和行政权中分离出来，不依赖与也不受立法权和行政权的干预；司法机关独立，司法机关在组织机构上独立于立法机关和行政机关；司法人员独立，即司法人员在行使职权时只对法律负责，服从于法律，而不受各方意见，包括检察官，上级法官和同级法官的影响。
社会主义国家宪法同样确立了司法独立原则，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”表明我国宪法确认司法独立为一项宪法原则。由于和西方国家的政治、经济和社会制度的不同，对司法独立原则的理解也不相同，一般认为我国的司法独立为相对独立，与西方国家三权分力体制下的司法独立有所不同，其内容包括四个方面：1、司法权由专门机关行使。司法机关和司法人员依法行使司法权，其它国家机关不具有司法权，不具备司法主体的资格；2、司法独立为技术性独立。司法权、司法机关和司法人员的独立都是技术性的，是为法律的正确实施和实现司法公正提供条件，而非出于政治需要或或者政治目的；3、司法组织独立而不指司法人员独立。司法人员以司法机关而不是以个人的身份行使司法权，不强调司法人员的独立；4、独立的有限性。司法权的技术性独立也是在一定范围内的有限独立，是在人大监督下的独立，是从属于立法权和立法机关条件下的独立，不是充分的独立。
在我国宪政体制下实现司法独立的必要性是由司法独立的技术性价值表现出来的。
第一、司法独立具有权力制约和维持权力平衡的价值，在我国建立民主科学的权力运行机制需要司法独立及保障其实现的司法制度。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，立法权、行政权和司法权统一于国家权力，按照民主集中制的形式运作。这一原则强调民主与集中的结合，权力机关产生其它国家机关，其它国家机关都要向权力机关负责并受其监督，而权力机关又是由人民选出的代表组成并对人民负责，通过权力在民主基础上的集中实现民主，“这一制度在实践中存在民主充分而制约不足的弊端”⑵，在权力运行的过程中缺乏有效的制约。我们虽然不照搬西方国家三权分立制度，但不否定权力制约在宪政建设中的重要性，通过司法独立可以形成一种政治的制衡格局，保证政治机制的建构和运行符合理性的要求。
第二、司法独立是司法公正的基础，司法公正价值的实现要以司法独立为基础，在我国宪政建设中实现司法公正需要司法独立。公正是法所追求的根本目标，体现我国人民意志的宪法和法律必然追求司法公正的实现，体现社会主义司法制度的民主性和优越性，司法独立保证了司法权、司法机关和司法人员能够保持足够的独立性，排除各种不当的干涉，创造了司法公正的前提。
第三、司法独立保障司法统一的实现，在我国宪政建设中维护国家的法制统一需要司法独立。司法统一原则是现代法治国家所遵循的一条基本原则，这是因为国家法制统一的基础是司法统一。我国是单一制国家，只有一部宪法，只有一套以宪法为基础构建起来的法律体系，维护法制的统一和宪法的尊严与权威是我国宪法的基本要求。从我国现行司法机关的设置和隶属关系及人事财政体制上看，司法管辖区域与地方党委、地方权力机关和行政机关的管辖区完全重合，强化了司法权的地方化，“从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统”。⑶要维护我国法制的统一，必然要以司法独立为基础，建设统一的司法体系，保证法制的统一性。
第四、司法独立具有保护民主，促进法治的价值，从我国的历史情况和宪政建设中体现出的司法体制的弊端来看，更需要强调司法独立。我国古代政治制度的突出特点就是行政与司法合一，司法依附于行政而不具有独立性，缺乏司法独立的历史传统。实践中司法受干扰的因素相当多，司法在人、财、物等方面受制于甚至依附于地方党政机关，致使司法出现了地方保护主义倾向。社会腐败现象令人担忧，需要强化司法权在国家权力结构中的地位，确保司法权在依法惩治腐败的过程中发挥作用。“法院及法官的行政化”是与司法权本身的要求相冲突的，需要通过司法独立的途径解决其对司法的负面影响。
二、 我国宪政体制下能够实现司法独立
实现司法独立的必要性在民主宪政建设中是显而易见的，当然实现司法独立也要具备一定的社会政治条件和法律制度条件。西方国家资本主义制度的建立和三权分立制度的确立创造了实现司法独立的政治法律条件，我国的宪政体制与其不同，但是宪法和法律规定的审判制度和司法体制具备了实现司法独立的宪政条件。
第一、审判权专属于人民法院
我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这表明人民法院是具有审判职能的国家机关，除此之外的任何机关团体和组织都不具有审判的国家职能。宪法规定了审判权，将审判权从国家的立法权和行政权中分立出来，成为独立的国家职能，这虽然不同于三权分立制度中司法权的充分独立，但是已经具备了技术上必要的独立性，具备了司法独立的基础条件。审判权专门由人民法院行使，人民法院是行使司法权的唯一主体，权力机关拥有立法权和监督权，但不拥有和行使司法权。
第二、法院遵循独立审判的原则
宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定有三层含义：其一，人民法院依法审判。我国宪法和法律要求司法要以事实为根据，以法律为准绳，客观地适用法律，在实体上和程序上都遵守法律。其二，人民法院独立审判。法院在司法工作中不受法定机关法定职权以外的任何干预，其行为的合法性接受产生它的国家权力机关、法律监督机关、执政党和人民群众的监督。其三，司法行为排除干涉。权力机关、法律监督机关以及社会团体和个人有权监督司法行为，但无权干涉。宪法的规定体现了追求司法独立公正的价值理念，但规定的过于原则，没有具体的制度保障对司法行为干涉的排除，因此监督也会变成实际上的干涉，成为我国司法遭受干涉的根源之一。
第三、法官办案的过程中严守中立
在司法活动中法官代表着国家司法机关和国家适用法律，维护宪法与法律的尊严，严格依法审判。在具体的司法过程中应该超脱于当事人，不能偏袒任一方，要严守其中立者的地位。我国法律规定的法官依法办案的内容从法律精神上体现了法官独立的价值观念，这种观念成为现实的制度还需要系统的司法体制的改革来完成。
第四、法院系统自身体制已经具备了司法独立的条件
我国的上下级法院之间不存在领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系，即各级法院依法独立行使职权，非依审判监督程序，上级或其它法院无权改变原法院的判决和裁定。法院系统内部，法官依法审理案件，法院院长无权审批案件直接改变法官的裁判，院长如认为本院已经发生法律效力的裁判确有错误，应提交审判委员会集体讨论，通过审判监督程序，按照少数服从多数的原则作出决定。
第五、我国行政诉讼中法院有限的司法审查权
法院在行政诉讼中根据法律的规定，可以对行政规章的合法性进行审查而决定是否参照适用，体现了司法权的独立性和对行政权的制约，这种有限的司法审查权具有极其重要的意义。美国联邦最高法院的司法审查权被视为司法独立的标志，可见司法审查权在司法独立制度中的重要性。现在我国有学者“建议这中审查权应扩大到行政法规”⑷。
三、在我国宪政体制下如何实现司法独立
我国现有的制度仅仅提供了实现司法独立的可能性的条件，把这种可能性转变成现实性，在我国宪政体制下实现司法独立需要通过下列途径来实现。
（一）维护司法权在国家权力体系中必要的独立性
一方面，转变党对司法工作的领导模式。坚持党对司法工作的领导是我们的原则，是对宪法规定的四项基本原则的体现，是我国宪政体制下实现司法独立的根本前提。但是坚持党的领导不等于地方各级党委直接干预同级人民法院的具体审判工作，不等于通过直接控制同级人民法院的人、财、物权来实现，不等于对具体审判业务的领导，而要坚持党在制定司法政策上的政治领导，党的领导更加适宜于在中央设置专门的委员会集中领导全国法院系统的方式实现。另一方面，规范人大对司法工作的监督方式。法院由同级人大产生并对其负责，这是我国宪政体制下人民代表大会制度的基本内容之一。人大对法院的监督应该有严格的程序规定，如果是法定程序外任意行使监督权，必然会形成滥用监督权干涉司法权的局面，这是有悖于法治精神的，滥用监督权的行为应认定无效，人大对法院的个案监督应说明理由，并向社会公开，对监督的结果同样要向社会公开。
（二)维护司法机关在国家机关体系中的独立性
由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属与依附关系使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，导致了司法的地方化，出于地方保护主义的地方政权对司法权的干预破坏了司法的权威性与公正性，所以要制止司法的地方化，司法的财政支出应该由全国人大及其常委会通过专门的年度预算，以切断司法机关对地方的财政依附；实行法官资格确认和法官任免及晋升由中央统一管理，以切断司法机关对地方的人事依附；改变现有的行政区划和司法区划重合的模式，法院的司法管辖区域设置应根据司法的需要划分，摆脱地方保护主义对司法行为公正性和统一性的破坏。
（三）加强司法人员在司法活动中的独立性
我国有学者认为司法独立“系官署独立而非官员独立”⑸，而且宪法规定的是法院依法行使职权而非法官依法独立行使职权，不强调法官个人在司法中的独立。正是这一点在实践上使得我国法院内部出现了行政化倾向，院长庭长干涉法官依法办案便有了可能，其弊病是显见的。司法独立是司法权、司法机关和司法人员独立的有机结合，只要一个环节的独立性受到破坏，独立就不复存在了。因此，在我国强调司法人员独立更为重要，司法人员独立首先要克服法院体制的行政化，取消法院本身的行政级别；消除法院之间的行政性关系，上下级法院之间的监督只能通过上诉制度实现，而不应该通过指示、批复和意见的方。另外，还需要确认法官身份独立，严格法官的任免，限制审委会对案件的决定权，取消内部层层审批制度，严禁内核请示。
（四）改革我国的法律监督体制
现阶段我国的法律监督机关为人民检察院，其行使公诉权和法律监督权，担任检察者和起诉者的双重角色，使得检察权和审判权失衡，“刑事诉讼中控辩双方当事人地位的严重失衡”在一定程度上危害了司法权的权威性和司法行为的稳定性和公正性。为确保司法权的完整独立及司法的公正，必须改革法律监督机制，将检察院的起诉权分离出来交由司法行政部门行使，检察院专职法律监督。
（五）消除我国法律的可诉性缺陷
在我国现行的法律体系中存在大量的不可诉性法律，突出的表现在宪法方面，就是没有宪法诉讼。另外，民族区域自治法、国旗法、组织法、法官法等同样具有不可诉性。法的可诉性缺陷对司法独立具有制约与破坏作用，法的可诉性缺陷使得法律的适用背离了司法轨道，更多的由行政解决，行政权代替了司法权，在事实上导致了司法权的弱化，司法职能在国家职能体系中的地位和功能下降；同时，公权主体违法的责任无法通过司法的方式追究，最终破坏了社会对司法的依赖和信任，难以实现司法独立及司法公正，不利于法治的发展。所以，应从立法上消除法的可诉性缺陷，建立完善的法律体系；建立宪法诉讼制度，赋予宪法以可诉性，使司法机关能够直接适用宪法审理案件。
司法独立作为一项宪法原则已为世界所公认，没有司法独立就没有司法公正，它虽然不是司法本身的价值追求，但却是司法生命的根基。我国宪政体制下需要实现司法独立，也具备了司法独立的可能性，通过对司法体制的改革一定能成功的实现司法独立，促进司法统一和司法公正，推动我国的宪政建设和法治化向前发展。
〈全民健身计划纲要〉第二期工程(2001-2010年)规划
国家休育总局
〈全民健身计划纲要〉第二期工程(2001-2010年)规划
(体群字〔2001〕102号2001年8月14日)
经国务院批准颁布的《全民健身计划纲要》第一期工程预期目标已经达到,具有中国特色的全民健身体系的框架初步形成。根据未来10年我国经济建设、社会发展的远景目标和《2001-2010年体育改革与发展纲要》的要求,对《全民健身计划纲要》第二期工程作如下安排。
一、指导思想
(一)以江泽民同志"三个代表"重要思想为指导,把增强人民体质,提高国民身体素质,满足人民群众日益增长的体育需求作为根本任务。
(二)继续坚持国家与社会共同兴办体育事业的格局,走社会化、科学化、产业化的道路。
(三)深刻汲取法轮功的教训,增强阵地意识、政治意识,坚持依法行政,依法治体,逐步建立健全政策法规,保障全民健身事业的持续健康发展。
(四)抓住西部大开发的有利时机,积极扶持中西部地区和民族地区发展全民健身事业。同时鼓励经济发达地区不断完善居民开展健身活动的条件。
(五)继续抓好建身边场地、抓身边组织、办身边活动的"三边"工程,切实把全民健身事业的基础建设和制度建设放到重要位置,全面部署,突出重点,讲求实效,推动普及。
二、目标和任务
(六)经过10年努力,实现全民健身事业与国民经济和社会事业的协调发展,全面提高国民身体素质,基本建成具有中国特色的全民健身体系和面向大众的体育服务体系。
(七)群众体育普及程度明显提高,全社会体育意识普遍增强。经常参加体育锻炼的人数在现有基础上增加到占总人口的40%左右,国民体质普遍增强。人均体育场地面积显著提高,城市社区和乡镇建有方便居民进行健身活动的体育设施,青少年课外体育活动阵地在现有的基础上有较大的发展。群众体育健身活动的环境和条件明显改善。城市社区、农村乡镇普遍建立体育指导站(中心),社会体育指导员数量达到65万人以上。
(八)群众体育管理体制逐步完善。形成以地方政府为主的全民健身管理体制,国家与社会、个人共同兴办,充满生机活力的全民健身运行机制。
三、对策和措施
(九)进一步强化各有关部门共同推行全民健身计划的职责。体育行政部门负责组织实施工作.充分发挥各级工会、共青团、妇联、各行业和社会各界办体育的积极性。在各级人民政府的领导下,大力发展各具优势和特色的地方全民健身事业.
(十)各级体育行政部门要切实把推行全民健身计划作为工作重点,加强领导,统筹规划。主要领导要亲自抓,研究解决实施中的问题。
(十一)加强以学校为重点的青少年体育工作.各类学校要坚持德智体全面发展的方针,十分重视学生的身体健康,保证学生每天有不少于1小时的体育锻炼时间,按照教育性、科学性、趣味性、全面性的原则,坚持寓学、寓练于乐,使学生掌握基本的运动技能,养成锻炼身体的良好习惯。
(十二)加强以乡镇为重点的农村体育工作。要建立以乡镇为龙头,村民委员会为基础,农民体协为纽带的组织网络。大力开展"因地制宜、科学文明"贴近广大农民的体育活动。
(十三)加强以社区为重点的城市体育工作。要充分利用社区内各单位人才、资源和场地等条件,建立各类体育协会、健身俱乐部等便于居民就近就便参加体育活动的组织。社区体育要坚持业余、自愿、小型、多样。
(十四)关注老年人、残疾人体育。要依托社区开展老年人、残疾人体育,发挥社区体育组织在老年人、残疾人体育活动中的积极作用,加快社区老年人、残疾人体育设施的建设,公共体育场所要为老年人、残疾人提供优先优惠服务。
(十五)倡导民族传统体育。进一步发挥少数民族地区的优势,开发民族体育资源,做好民族传统体育项目的挖掘、整理和推广工作。
(十六)重视军队体育。军队体育由军队根据实际情况具体组织,国家体育总局将继续使用体育彩票公益金支持部队开展体育健身活动。增强官兵体能,活跃部队文化生活,提高部队战斗力。
(十七)继续加大全民健身宣传工作的力度,各级体育宣传主管部门要推动和协助新闻媒体报道全民健身工作开展情况、典型经验和典型事例,重大活动要集中报道,扩大影响。
(十八)开展以青少年为重点的"五个亿万人群"(即:亿万青少年儿童,亿万农民、亿万职工、亿万妇女、亿万老年人)的健身活动。抓好每年全民健身周活动。大力开展形式多样,丰富多彩,适合不同人群参与的全民健身活动。不断提高全民健身活动的科学化、组织化、规范化水平。组织引导好广场体育、公园体育以及节假日体育。
(十九)积极推进群众体育科技进步,加强全民健身研究与服务工作。在继续开展国民体质监测系统研究基础上,有针对性地进行科学健身方法和手段的研究。重视群众体育研究成果的推广、应用与普及工作,反对伪科学。
(二十)加强城市街道和农村乡镇体育指导站(中心)建设,做到"有人员、有阵地、有经费、有活动"。建立健全群众体育社会团体和其他群众体育组织,形成社会化的全民健身组织网络。
(二十一)加快培养社会体育指导员的步伐,不断扩大队伍,对在营利性体育健身场所从事体育组织和指导工作的人员,逐步施行职业资格证书制度。
(二十二)加快体育健身场地设施建设和开放。建议地方各级人民政府要集中一定财力,有计划的建设社区、乡镇和居民区公共体育设施。全国公共体育场馆设施要做到全部用于开展全民健身活动,有条件的学校做到体育场馆在课余时间向社会开放。
(二十三)加强相关法规建设,积极制定社会体育工作、体育社会团体、体育场地设施建设与管理及保障不同人群参与体育活动等方面的法规制度。加强体育法制宣传和执法力度,保障人民群众合法的体育权利。
(二十四)各级人民政府要逐年增加对全民健身事业的资金投入,鼓励厂矿、企业、个人等社会力量资助支持全民健身事业。
(二十五)国家体育总局在继续利用体育彩票公益金抓好全民健身工程建设的同时,实施"雪炭计划",扶贫帮困。从2001年开始,集中一定数量的体育彩票公益金,对如三峡库区、革命老区、老少边穷地区和遭受自然灾害严重的地区,援建公用体育健身设施,建设一批具有一定规模和影响的形象工程。
(二十六)施行国民体质监测制度,开展国民体质测定和监测工作,力争将国民体质监测指标纳入国家社会发展综合评价指标,并定期公布国民体质状况。发挥国民体质测定与监测工作的社会效益,争取逐步使国民体质测定标准成为学校和行业招生、招工的基础指标.
(二十七)实施对西部地区和经济落后地区全民健身事业发展的扶持政策,加大在全民健身设施建设、青少年体育俱乐部建设和社会体育指导员培养等方面的支持力度.
四、实施步骤
(二十八)按照"整体规划、逐步实施"的要求,第二期工程分为二个阶段。2001一2005年为第一阶段,巩固完善已经建立的全民健身体系的基本框架,2006-2010年为第二阶段,全面推进全民健身体系建设;普遍提高全民健身体系各个部分的规模和水平,实现《全民健身计划纲要》的目标和任务,基本建成具有中国特色的全民健身体系.
