从权利的角度谈刑事诉讼主体的地位
王春峰springlord@yeah.net
绪 言
刑事诉讼程序包括广义和狭义两种，广义的刑事诉讼程序从立案、侦查阶段开始直至生效裁判被执行，狭义的刑事诉讼程序仅指审判阶段 。本文仅以狭义的刑事诉讼程序中的公诉案件为典型讨论刑事诉讼各主体的地位。
刑事诉讼程序中的主体包括控辩审三方，控方是指检察官和被害人，辩方包括被告人和为被告人提供辩护的辩护人，审判方是法官，还包括参与审判的陪审员。刑事诉讼中各主体的地位问题，实际上就是各主体相对地位高低的问题。这是一个在理论上有一致认识的问题，那就是刑事诉讼中各主体地位应当平等。但是在实践中也同样有一致的认识，那就是刑事诉讼中各主体的地位不平等。
对于各主体在刑事诉讼中的地位，我国在立法上没有明确的规定。尽管在立法上没有哪一部法律法规公开宣称各个刑事诉讼主体在地位上存在差别，但在实践中各个主体的地位差别是显而易见的。我国在刑事诉讼庭审中的位置设置就是刑事诉讼各个主体地位不平等最直观的体现：法官居中坐在高出其他人之上的审判台上，前面检察官和律师左右相对而坐，再往前正对着法官并且位置通常要低一些的是被告席，被告在庭审中往往也不能像其他人一样坐着，而是被要求站着参加诉讼。这种对被告的歧视性设置被称之为“接受人民的审判”。
刑事诉讼中主体的地位是由刑事诉讼的目的决定的。我国的主流观点认为，刑事诉讼有双重目的，即打击犯罪和保护人民，打击犯罪是首要的目的 。国外刑事诉讼理论中将刑事诉讼划分为两种主要的模式：犯罪控制模式和正当程序模式，这两种不同的诉讼模式所要实现的也主要是这两个目的，只是前者侧重于打击犯罪，后者侧重于保护人权 。在以打击犯罪为首要目的的刑事诉讼程序中，国家权力的行使是被优先考虑的，被告人相对于行使国家权力的起诉机关与审判机关处于弱势地位。在以保护人权为首要目的的刑事诉讼程序中，被告人的平等主体地位才能够得到保障。
我国的刑事诉讼程序带有强烈的权力本位意识，对程序的设置处处体现着权力的要求，而很少出于对公民权利的考虑，这在刑事诉讼中各个主体的地位关系上有着明显的反映。在刑事诉讼各主体地位的比较中，被告人的地位是最低的一方，被害人也主要是作为检察官的证人出现在刑事诉讼程序中。也就是说，作为纠纷双方当事人的被告人和被害人在刑事诉讼程序中是最不受重视的，辩护人的地位与作用在刑事诉讼中也没有受到应有的重视。而与此相对应的是检察官拥有不恰当的强势地位，对被告人拥有居高临下的优势。法官由于拥有控制刑事诉讼进程、决定刑事诉讼结果的权力，一向被视为刑事诉讼的中心，当然作为裁判者的法官在刑事诉讼程序中的地位优势更是不容质疑的。刑事诉讼中的这种地位差别是权力本位思想的反映，体现着立法和司法实践对公民权利的漠视，这种不平等设置是与我国人民当家作主的社会主义体制不相符的。
现代民主社会，权利本位的思想已成为人们的共识，一个公正的司法程序所能起到的作用就在于保护公民权利和限制国家权力。“公正的司法程序充溢着保护当事人权利的精神，公正的司法程序符合限制国家权力的精神” ，维护公民权利是刑事诉讼程序的目的，从维护公民权利出发才能塑造出一个公正的刑事诉讼程序。提高刑事诉讼中被告人与被害人的地位尤其是被告人的地位是保障公民权利的要求，是人民主权的要求，是社会主义国家权力为民所用的要求。提高辩护人的地位，是保护被告人权利、有效约束国家权力的重要环节。本文拟从保障公民权利的角度，从国家权力与公民权利的关系的角度入手分析刑事诉讼中各主体的地位。本文按照刑事诉讼中控辩审三方格局分别论述，由于审判权和检察权并不属于法官和检察官个体所享有，所以对法官和检察官在刑事诉讼中地位和相互关系的论述要从法院和检察院入手。
第1章 辩方在刑事诉讼中的地位
刑事诉讼中的辩方包括被告人和辩护人，被告人是辩方的主要组成部分，辩护人起着弥补被告人的不足、帮助被告人保护自己权利的作用。刑事诉讼程序是以对被告人定罪量刑为核心进行的，被告人毫无疑问应当是刑事诉讼的最重要的组成部分。但与其在刑事诉讼中的重要性相对应的却是被告人在刑事诉讼中的地位是最低的一方，其辩护人在刑事诉讼中的地位与作用也往往得不到应有的重视。甚至在资本主义社会之前，被告人在刑事诉讼中还不是一个真正意义上的“主体”，在诉讼中没有保障自己获得公正对待的必要权利，只是作为诉讼中的“客体”任由法官处理，“在十九世纪控诉式程序被欧洲大陆国家普遍采行后，被告人在程序法才开始有独立的法律地位，成为一种诉讼主体。” 。可以说，被告人在刑事诉讼中的地位反映着刑事诉讼制度发展的程度，反映着一个国家民主发展的程度。对维护刑事诉讼被告人的平等地位的重视程度，则反映着一个国家的政府和民众民主意识的发展程度。“在某种程度上，刑事诉讼的发展史实际就是被告人人权保障不断得到加强的历史，也是被告人诉讼主体地位不断提高的历史”。
1.1 被告人在刑事诉讼中的地位
刑事诉讼中被告人的地位是刑事诉讼主体地位问题的核心。我国刑事诉讼主体地位是一个偏离正确方向的体系，被告人的地位则是这个体系中偏离正确方向最远的部分。实现刑事诉讼中各主体地位平等主要是要纠正被告人地位的偏差，提高被告人在刑事诉讼中的地位，从而实现刑事诉讼中主体地位的平衡，为实现刑事诉讼的公正奠定基础。
1.1.1 我国刑事诉讼中被告人弱势的根源
我国刑事诉讼中被告人的地位处于弱势的根源在于我国的刑事诉讼制度是在权力的驱动下运行的，公民权利在刑事诉讼中只是权力运行的客体，被告人在刑事诉讼中也只是司法的客体，他的地位是无法同作为司法权力的行使者的检察官和法官平等的。我国的民事诉讼法和行政诉讼法都规定了当事人地位平等 ，而刑事诉讼法中没有相关规定，实际上在刑事诉讼中只承认公民之间的平等，但作为国家代表的检察官与被告人的地位是不平等的。
从刑事诉讼法的规定可以看出，立法者是从国家机关的角度、从权力行使者的角度来制定规则的。在立法中赋予了国家机关充分的权力，而对犯罪嫌疑人、被告人以及刑事案件的被害人着墨甚少，而且多是义务性的规定。更重要的是，对国家机关的权力缺乏有效的制约和制裁机制，而对犯罪嫌疑人、被告人的权利规定较少或者即使有规定也缺乏有效的贯彻和保障机制。刑事诉讼程序的规定多是以便于行使权力（包括侦查、起诉、审判权）为目的制定的，以《刑事诉讼法》中对强制措施的规定为例，《刑事诉讼法》第五十二条规定“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审”、第七十二条规定“人民法院、人民检察院对于各自决定逮捕的人，公安机关对于经人民检察院批准逮捕的人，都必须在逮捕后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当逮捕的时候，必须立即释放，发给释放证明”、第七十三条规定“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更……”。这些对犯罪嫌疑人、被告人的保障只是一种书面上的表示，在实践中缺乏有效的操作机制，法院以及检察院是否按照规定来做，主动权在于他们自己，犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人是不可能据以主张权利的。
我国的刑事诉讼立法更多地考虑了司法机关工作的便利性，相应的忽视了对权力行使对象的保护。虽然新刑事诉讼法较之以前强调了对公民权利的保护，在一定程度上限制了国家权力行使的任意性，但从实际效果上看，距我们要实现的目标还有很大差距。“从新刑事诉讼法实施近五年来看，新文本所增设的权利符号基本上沦落成了没有具体指涉对象的自我指涉的符号,刑事司法实践在很大程度上仍然是由"惯习" 所驱使，它依然未摆脱打击犯罪的工具面相：在侦查阶段律师仍然很难介入诉讼；刑讯逼供、久押不决、超期羁押的情况仍然存在；庭审走过场的现象也未见有多大改观；非常规化的"严打"活动仍在根据形势的需要被反复发动；甚至像公开审判这样的现代司法原则，本来是用来监督权力的正当行使，也被置换为用来展示犯罪、威慑犯罪……” 。仍以对强制措施的规定为例，对司法机关行使权力的限制性规定、采取强制措施的标准基本上是由司法机关自己掌握的，缺乏明确的客观性标准，并且对错误采取强制措施的制裁没有明确规定。
对刑事诉讼的被告人歧视以及对犯罪实施惩罚是对保护人权目的的逾越，是走到真理另一面的谬误。国家权力在公民权利面前可以为所欲为，国家权力的行使者在公民面前高高在上，是中国的司法制度在立场上的错误，它违背了人民主权的原则，违背了国家权力为公民权利服务的社会主义性质。从维护公民权利出发，在刑事诉讼中国家权力不能任意侵犯被告人的合法权利，不能为了司法权行使的便利对被告人、犯罪嫌疑人滥施刑罚。在刑事诉讼中对强制措施的运用只能以必要性为原则，可以不施行就不应施行，可以用监视居住就不应适用羁押。事实上，绝大多数案件都没有必要采取羁押措施，而我国在羁押中存在的限制被羁押者与其亲属、律师会面的措施更没有存在的必要，是对公民权利的粗暴践踏。人民民主要求所有公民在政治权利上的平等，要求任何人不能拥有剥夺、限制他人权利的权力，而只有出于前述目的才可以对具有侵害性的社会成员施以必要的限制措施。但这一限制决不能成为实施惩罚性措施的理由。刑法和刑事诉讼法的目的只能是保护人权，而不能是惩罚犯罪。超过必要限度的强制措施是国家权力对公民权利的侵犯，是国家对公民实施的犯罪。
作为法治高度发达的美国，其司法制度可以给我们提供很好的借鉴。美国司法中正当程序的原则 都可以视为是为保障被告人和犯罪嫌疑人的权利而设置的，可以看出美国的司法制度对保障被告人和犯罪嫌疑人权利的重视。正当程序并不只是为了保护被告人和犯罪嫌疑人的利益，为什么美国要把正当程序的七个原则都放在保护被告人和犯罪嫌疑人的权利上面？这是因为虽然正当程序要同时做到保障被告人和犯罪嫌疑人的利益和社会其他成员的利益，但在刑事诉讼中，被告人和犯罪嫌疑人的利益是非常容易受到侵害的，一般情况下，能做到保障被告人和犯罪嫌疑人的利益，也就达到了正当程序的要求。再看看美国宪法，在如此精简的内容之中居然有多条是为保障被告人的利益而制定的，用如此大的篇幅足可体现美国人对维护被告人权利的重视。另一方面，再看看美国宪法中对国家权力的规定，字里行间充满着对权力的限制，表现出立法者对人民可能重新被权力奴役的担心。从立场上看，这样的立法是从保护公民权利出发的，立法的根本目的是为了保护民众的权利。这篇宪法真正体现了美国普通民众的意愿，代表了绝大多数公民的利益，也真正起到了维护民主，限制国家权力在民众的意志下运转的作用，因此在它制定二百多年后，一直保持着美国的最高权威，没有发生重大的改变。
1.1.2 限制强制措施的适用，维护犯罪嫌疑人、被告人的平等地位
从保障犯罪嫌疑人、被告人权利，也从便利司法机关工作出发，要求限制国家权力行使的任意性，严格控制国家权力对公民权利的限制，尽可能少的对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施，尽量不使用剥夺自由的手段。对于被剥夺了自由的犯罪嫌疑人和被告人，应当尽可能方便其与家人、律师会面，这种在侦察起诉机关完全控制下的会面也不会对侦察起诉工作带来多大的危害。实践中绝大多数剥夺自由的强制措施是没有必要采取的，之所以采取这些措施，更多的是出于侦查起诉机关方便工作的要求或者只是为了表现司法权力在公民权利面前的“威严”。
刑事诉讼制度没有为犯罪嫌疑人、被告人的合法权利提供充分保障。在未决羁押措施的实施上没有确立“合目的性原则”，无法使未决羁押措施的运用体现保证犯罪嫌疑人、被告人及时到案接受侦察和审判的本来意图，未决羁押措施与受追诉的过程相伴随是明显的例证；没有确立“必要性原则”，没有将未决羁押在强制措施的选择上作为最后的、不得不适用的特殊手段，使其成为一般措施，而非羁押性措施的运用反而成了例外；没有确立“相适应原则”，没有使强制措施的严厉程度、未决羁押的期限与犯罪嫌疑人和被告人涉嫌犯罪的严重程度成比例关系，比如对最终判一年有期徒刑和判死刑的在适用的法定羁押期限上不存在明显区别；刑事诉讼法没有确立侦察行为法定原则，从而无法对那些可导致公民权利遭到限制的强制措施和强制性侦察行为形成有效的约束；没有确立司法审查原则，使得强制措施和强制性侦察措施的合法性无法接受法院的听证审查和最终授权；刑事诉讼法对于强制措施和强制性侦察行为的实施确立了极为宽泛的理由，使得侦察人员完全可以为了侦察的需要和方便而限制公民的各种权利；刑事诉讼法对于那些任意侵犯宪法所确立的人身权利的侦察行为，几乎没有确立任何有效的程序性制裁机制。 在立法上，刑事诉讼法没有确立对公民权利保障的充分措施，但刑事诉讼法隐含着、并在司法实践中充分体现着另一个重要的原则，那就是“便利权力行使原则”！如果说在立法上对此还有所保留的话，那么在司法实践中则赤裸裸得体现着权力对权利的压倒性优势。
对被告人强制措施的滥用，最直接地体现了国家权力对公民权利的蔑视，
1.1.3 国家机关与公民的关系
在理论上，对于所有个人在法律上的平等地位已经是没有疑义的了，对于各种非官方的组织、团体与个人在法律上的平等地位也是没有疑义的，但是对于有官方色彩或者说是“代表国家”的国家机关与个人、非政府组织的地位却在有意无意中有不平等的看法和对待。这种不平等大抵都是根源于这样的思想：国家机关代表着国家，而国家作为一个集合概念，地位高于一切个体。这种观念是站不住脚的：
首先，国家机关只是在代表政府行使权力，说它代表“国家”，是一种大而虚的表述。政府作为由社会上一个个单独的社会成员个体共同通过选举等形式建立起来的组织，其存在的价值只是为社会成员提供服务，为个体享有权利营造良好的环境和秩序。如果对于资本主义社会中政府与社会成员之间是服务关系有人还认为虚伪的话，那么对于社会主义社会，政府的职责是为人民服务应该不会有人有不同意见。我们还有一种说法叫“人民公仆”，这通常指的是国家机关的工作人员，不过用来指国家机关也是恰当的。由人民公仆组织起来的国家机关，不过是一个公仆的集合体，总不能变成老爷吧！那么作为公仆的国家机关在法律上的地位高于作为主人的公民个体显然是不合适的。
其次，国家并不是一个与作为社会成员的个体同等的实体概念，它与个体这一概念相比是一个抽象的概念，因为它并不存在独立于个体之外的自身的利益，它的所谓利益是所有个体共同利益的泛化。因此，国家也不存在独立于个体的地位，它的地位取决于所有个体的集合与单个个体地位的关系。也就是集体和个体的关系。在我们的观念中，历来认为集体利益高于个体利益，然而正是这种观念弱化甚至虚无了个体利益，导致了社会主义建设初期经济建设的挫折。漠视甚至敌视个体利益挫伤了个体的积极性，从而同时损害了个体利益和集体利益的发展。从经济上来讲，集体利益和个体利益有着同等的重要性、并不存在孰轻孰重之分，两种利益之间只有数量上的差异，而没有性质上的差别，集体的一万元和个体的一万元没有高低之分，集体的一万元要低于个体的二万元。在政治权利上，集体和个体的权利更不存在高低之分，我们可以按照多数人的意志处理国家事务，但是不能以多数人的意志损害少数人的权利。
关于国家，马克思主义告诉我们，国家随着阶级斗争的产生而产生，是阶级矛盾不可调和的产物和表现。列宁说“在马克思看来，国家是阶级统治的机关，是一个阶级压迫另一个阶级的机关，是建立一种秩序，来使这种压迫合法化、固定化，使阶级冲突得到缓和。” 。《同等学力人员申请硕士学位法学学科综合水平全国统一考试大纲》宪法学大纲载“任何类型国家的实质都是一定的阶级专政”。 “国家，既是从社会产生并与社会日益脱离的、凌驾于社会之上的实现阶级统治的机关，又是整个社会的正式代表。所以国家既执行着阶级统治的职能，又执行着由一切社会的性质产生的各种公共事务，这种执行社会公共事务的职能，我们叫它社会公共职能。因此，作为国家意志、国家命令的法，也必然执行着这样两种职能，即阶级统治职能和社会公共职能” 。
既然国家是行使统治职能的机关，是“从社会产生并与社会日益脱离的、凌驾于社会之上的实现阶级统治的机关，又是整个社会的正式代表”，那么，国家机关的地位高于社会个体是不是理所当然的呢？是不是应该凌驾于社会成员之上呢？从实现阶级统治的功能来看，国家相对于被统治阶级显然应当是高高在上的。另一方面，国家相对于统治阶级，则显然并不存在国家机关高于统治阶级的成员这样的结论，国家是维护统治阶级利益的机关，是为统治阶级服务的机关。国家或者国家机关的地位高于被统治阶级这一论点实际上是由统治阶级的地位高于被统治阶级这一出发点发展而来的结论，这个问题的关键在于如何划分统治阶级和被统治阶级这样一个问题。
在存在阶级对立的社会中，国家或者司法机关与公民个人地位不平等是合理合法的，但在社会主义社会，这种不平等则不应继续存在。社会主义社会与前几种社会类型的根本不同在于实现了社会上绝大多数人的统治，而绝大多数人的统治则使阶级对立不再成为赤裸裸的暴力压迫，使全民民主成为可能和必然，也使国家和公民之间的关系从统治和被统治转变为服务关系。麦克塔格特甚至说：“个人才是目的，社会不过是手段”，国家“只有作为一种手段才有价值可言”，如果赋与国家终极价值，那就是“偶像崇拜”、“就像崇拜一根下水管道一样”。 在社会主义的政治基础之上，国家机关与公民之间当然应当是一种平等的关系。
延安市行政执法和行政执法监督暂行办法
陕西省延安市人民政府
2000年延安市人民政府3号令
延安市行政执法和行政执法监督暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强本市行政执法和行政执法监督工作，保障法律、法规和规章的贯彻实施，根据有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内各级人民政府（含派出机构）及其所属部门，中、省各部门驻延单位，依法授权和接受委托执法的组织及其工作人员的行政执法、行政执法监督活动，均适用本办法。
第三条 本办法所称行政执法机关是指对法律、法规、规章负有执行职责，并有权依法对行政相对人作出行政处理、处罚的本市各级人民政府及其工作部门。
第四条 本办法所称行政执法，是指行政机关依照法律、法规、规章赋予的职责，具体实施法律、法规、规章的活动。本办法所称行政执法监督，是指本市上级人民政府对下人民政府，各级人民政府对基所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法工作进行监督检查和管理。
第五条 行政执法和行政执法监督工作，遵循有法必依、执法必严、违法必究和合法、公正、公开、高效的原则。任何机关、团体、企事业单位和个人不得对行政执法和行政执法监督工作进行非法干涉。
第六条 县级以上地方各级人民政府领导本行政区域内的行政执法和行政执法监督工作。
各部门在本级人民政府的统一领导下，负责本部门、本系统的行政执法和行政执法监督工作。各级政府法制局（办）和各部门法制机构，根据本级政府或者本部门的统一部署，具体组织、实施本行政区域或本部门、本系统行政执法和行政执法监督工作。
第七条 县级以上各级人民政府法制机构是本级人民政府全面行使行政执法和行政执法监督职能的工作机构，依履行下列职责：
（一）制订本地区行政执法和行政执法监督工作计划，经本经人民政府批准后组织实施；
（二）审查下一级人民政府和本级人民政府所属部门制定的规范性文件的合法性；
（三）审查本级人民政府所属部门和下一级人民政府的重大具体行政行为的合法性与适当性；
（四）负责行政执法和行政执法监督的指导协调和监督检查工作，对行政执法和行政执法监督中发现的问题进行处理或提出意见；
（五）对本级人民政府所属部门和下属部门、单位的行政处罚情况进行监督检查，并对未依法处罚的，责成处罚机关作出合法、适当处罚；
（六）办理本级人民政府和上级人民政府法制机构交办的其他行政执法和行政执法监督事项。
各部门法制机构履行前款职责，并在业务上受本级政府法制机构指导。
第八条 各级人民政府应把行政执法和行政执法监督工作纳入行政执法责任制的内容，同其他业务工作一并管理考核。
第九条 行政执法和行政执法监督检查人员执行公务，应持行政执法证件或行政执法监督检查证件。行政执法和行政执法监督检查证件的发放、使用和管理另行制定。
第二章 行政执法
第十条 行政执法活动，必须以法律、法规、规章以及各级人民政府发布的规范性文件为依据。
第十一条 行政执法机关和行政执法人员必须在法律、法规、规章规定的权限，不得超越或滥用职权。
第十二条 行政执法人员执行公务时，应衣着整齐，佩戴标志。国务院批准统一着装的，应按规定着装。
第十三条 行政执法人员上岗须经政治和业务培训，并经考核合格，取得执法证件后方可执行行政执法任务。新录用的行政执法人员，在试用期内不得单位独做出行政处罚决定。
第十四条 行政执法人员必须做到：
（一）熟练掌握本部门所执行的法律、法规、规章和执法程序；
（二）严肃执法，秉公办事，不得利用职权谋取私利；
（三）保持仪容整洁，语言举止文明，杜绝蛮横粗暴行为；
（四）忠于职守，严守纪律，不得在岗位上从事与执行公务无关的活动；
（五）自觉接受法律监督和群众监督；
（六）不得放弃履行法定职责。
第十五条 行政执法机关应当认真履行法定职责，依法受理公民、法人和其他组织提出的申请。经审查符合条件的，应在法定期限内及时办理；不符合条件或者不能及时办理的，应当向当事人说明理由。
第十六条 行政执法机关受理公民、法人和其他组织提出的申请，应当公开办理的条件、地点、程序、期限及其他有关情况，并实行登记制度。
第十七条 行政机关查处违法行为，应当做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处理得当，文书规范，手续完备。
第十八条 行政执法机关查处违法、违章行为，除法律、法规、规章另有规定的外，应当按下列程序办理：
（一）表明身份，出示执法证件；
（二）登记立案；
（三）调查取证；
（四）听取当事人申辩；
（五）作出处理决定；
（六）制作处理决定书；
（七）依法送达处理决定书。
第十九条 行政执法机关对事实清楚、证据确凿、情节简单的违法行为，可以按简易程序当场处理。当场处理的应当填写处理决定书。
第二十条 行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人姓名、性别、年龄、住址等（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名）；
（二）当事人违法事实；
（三）当事人违法事实调查、认定情况；
（四）行政处罚的依据；
（五）行政处罚的内容和生效日期；
（六）当事人依法申请复议和提起诉讼的权利和期限；
（七）作出行政处罚的机关及其负责人，经办人姓名。
第二十一条 行政执法机关查处违法行为需要施行行政处罚的，必须制作并交付当事人行政处罚决定书（或当场填写行政处罚决定书），罚款或没收、扣缴财物的，要向当事人开具财政部门统一印制的罚没票据。除法律、法规另有规定的外，罚款、没收财物应当上缴同级财政，实行罚缴分离制度。
第二十二条 行政执法机关采取查封、扣押、冻结财产等行政强制措施的，应妥善保管被查封、扣押的财产，对不宜长期保存的物品，应当及时采取必要的处理措施。
第二十三条 除法律、法规规定必须由本机关行使的职权外，本机关根据工作需要经市政府同意可以将部门行政执法权委托给有被委托资格的组织行使。委托执法应当符合下列规定：
（一）委托机关以书面形式明确委托的事项、权限和期限；
（二）受委托的组织有履行相应职责的能力、资格、条件；
（三）受委托组织以委托机关的名义并依照委托的权限履行执法职责；委托机关对受委托组织的行政执法活动承担法律责任；
（四）受委托组织不得将委托的职责再委托。
第三章 行政执法监督
第二十四条 上级人民政府对下人民政府，各级人民政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部癯的下列事项进行监督：
（一）法律、法规、规章的学习、宣传、实施情况；
（二）规范性文件的合法性、适当性；
（三）行政执法主体的合性；
（四）具体行政行为的合法性、适当性；
（五）重大行政行为的实施情况；
（六）对违法或不当具体行政行为的查处情况；
（七）行政执法责任制等行政执法制度的建设和实施情况；
（八）其他需要监督的事项。
第二十五条 各级人民政府及其所属部门应当建立部门执法责任制，依法规范行政执法部门和执法人员的职责权限，并由政府法制机构组织管理。
第二十六条 除执法监督机关配备专职行政执法监督人员外，县级以上人民政府可聘任兼职行政执法监督员。行政执法监督员必须具备下列条件：
（一）忠于职守，作风正派，办事公正；
（二）熟悉行政执法工作业务；
（三）有较高的文化水平和专业知识；
（四）有较强的行政事务处理能力和行政工作经验；
第二十七条 县级以上人民政府应当建立健全行政执法监督机制，对各级行政执法人员进行日常性执法监督。监督队伍由法律、法规授权的人员，县经以上政府特邀人员和法制监督机构的人员组成。行政执法监督人员有权对行政执法人员的执法行为进行当场监督检查，并对违法执法人员的处理向有关机关提出建议。
第二十八条 行政执法监督采取下列形式：
（一）规范性文件备案审查制度。县、区人民政府，市人民政府所属工作部门应当把其自行制定的规范性文件及相关的法律、法规依据和有关部门的协调意见呈送市人民政府，由市政府法制局备案审查。
（二）行政执法工作报告制度。各级人民政府及其所属工作部门，应于每年12月底前和每年7月底前分别向上级人民政府或上一级主管部门作出上年度和半年来行政执法工作报告。并就行政执法中的重要情况及时提交专题报告。
（三）行政执法情况检查制度。县级以上各级人民政府应根据中心工作并结合本地区实际情况，确定重点，有计划地对本行政区域内的行政执法情况进行检查；市人民政府所属部门负责对本部门、本系统的行政执法情况进行检查，并将检查情况报市政府备案。
（四）重大行政处罚和行政强制措施备案审查制度。各级人民政府及其所属工作部门，对依法作出的冻结、查封、扣押、拍卖管理相对人财物，吊销执照、责令停业，处以较大数额罚款重大行政处罚或者行政强制措施，应当在作出决定之日起15日内报上一级人民政府或同级人民政府备案。
（五）重大行政决策行为监督制度。市人民政府对县区人民政府、市政府各工作部门依法作出的重大工程承包、投标、修建、租赁、转包等决定行为进行监督、审查，并做出报，告邮政府备案。县级以上人民政府所属部门对行政违法案件依法作出的重大处罚事项或者其他行政强制措施，应当在作出决定之日15日内，报送同级人民政府和上级主管部门备案。
（六）政府规范性文件实施情况报告制度。政府规范性文件发布后的第一个季度内，负责组织实施的有关部门应当向本级人民政府提出贯彻实施的计划和具体措施；施行一年后的第一个月内，报告该政府规范性文件的实施情况、存在问题及改进的建议等事项。
（七）违法行政案件的监督制度。各级人民政府对国家权力机关交办、群众举报以及行政执法检查中发现的违法行政案件，视情况组织或责成有关部门查处。
（八）行政执法情况统计制度。各级人民政府及其所属工作部门应当根据上一级或同级人民政府的要求，进行行政执法情况的统计调查，提供统计资料。不得隐瞒、阻挠或刁难。
（九）依法受理和审查行政复议案件。
（十）其他必要的形式。
第二十九条 执法监督机关在监督检查活动中，可进行现场检查、重点调查和专项调查；可调阅具体行政行为案卷和其他有关文书；可对行政执法人员进行抽查考核；对违法执行公务的行政执法人员，可扣缴其行政执法证件，责成主管部门处理。
第三十条 执法监督机关对行政执法工作中出现的问题，按下列规定处理：
（一）对与法律、法规、规章相抵触的规范性文件，通知发布机关在一定期限内自行撤销或改变，逾期不撤销或改变的，提请本级人民政府责令撤销或改变；
（二）对违法设立的执法组织或不当的执法委托，通知所有机关自行纠正或报告本级人民政府责令其纠正；
（三）对法律、法规、规章理解不一致，在行政执法中发生冲突的，由执法机关之间互相协调不成的，报告本级人民政府或其上级主管机关确认；
（四）对违法或不当的具体行政行为，通知作出具体行政行为的机关纠正或报告同级人民政府或上级主管部门责令其纠正；
（五）对行政执法人员的违法或失职、渎职行为，通知其所在机关或其上级主管部门处理，其中情节严重，需由监察、司法机关处理的，移交监察、司法机关。
第三十一条 各级财政机关在审核行政赔偿义务机关要求核拨国家赔偿费用，或者要求返还已经上缴财政的财产的申请时，发现该赔偿义务机关因故意或者重大过失造成国家赔偿或者超出国家赔偿规定的范围和标准赔偿的，应当将有关材料报送本级人民政府，由政协府法制工作机构依法进行审查，并提出该赔偿义务机关应当自行承担的国家赔偿费用的意见，报政府同意后，由财政机关执行。
第三十二条 各级人民政府对本级人民代表大会及其常务委员交办、群众举报或者通过其他途径反映的本行政区域内有重大影响的违法行政行为，可由政府负责人签发督查令，责成有关机关依法查处。
第三十三条 执法监督机关在监督检查中发现或者通过其他途径反映的违法行政行为，可向有关机关或执法组织发出《纠正违法行政行为通知书》或《行政执法监督决定书》，有关机关或组织应当在规定期限内将处理结果报告执法监督机关。
第三十四条 行政执法监督检查人员，应当如实反映执法问题，坚持原则，秉公办事，模范地遵守法律、法规。
第三十五条 各级人民政府的行政监察、审计等部门、依照有关法律、法规的规定，履行监察、监督职责。
第四章 奖惩
第三十六条 行政执法和行政执法监督机关及其工作人员，有下列情形之一的，由县级以上政府或部门给予表彰、奖励：
（一）在行政执法和行政执法监督检查工作中成绩显著的；
（二）制止、纠正违法行为，为国家挽回或者避免、减少较大损失的；
（三）在查处重大违法案件中有突出贡献的；
（四）揭发检举违法行政行为经查证属实的；
（五）其他应予表彰、奖励的情形。
第三十七条 行政执法机关有下列情形之一，由县级以上人民政府责令限期改正，并可视情况予以通报批评：
（一）使用不合格人员执法的；
（二）行政执法制度不健全的；
（三）拒绝、拖延履行法定职责的；
（四）对上级部署的执法检查不积极组织实施的；
（五）对执法监督检查中查出的问题不及时纠正，不报告办理结果的；
（六）不按规定执行备案制度的；
（七）不按期报告年度执法责任制工作情况和政府规范性文件实施情况，经催办仍不改正的；
（八）虚报、瞒报、伪造行政执法统计资料的。
对前款行为的处理由县级以上人民政府法制机构提出处理意见，报本级人民政府决定后执行。
第三十八条 行政执法人员有下列情形之一的，由其所在机关或上级机关按职责权限分别予以批评教育：
（一）不持执法证件或者持无效执法证件执法的；
（二）仪容不整，语言举止不文明的；
（三）工作消极，不积极履行或者放弃执法职责的；
（四）不按规定的权限行使职权的；
（五）违反行政执法程序行使职权的。
第三十九条 行政执法人员有下列情形之一的，由其所在机关或其上级机关给予行政处分，对其中不适宜从事行政执法工作的，吊销其行政执法证件：
（一）有本办法第三十八条所列行为屡教不改的；
（二）违法行使职权造成不良影响和一定经济损失的；
（三）玩忽职守造成严重后果的；
（四）徇私舞弊、滥用职权、不能秉公执法的；
（五）贪污、挪用罚没款，侵占扣押、没收物品，谋取不正不利益的；
（六）态度粗暴，侮辱、打骂当事人的；
（七）对举报人和申请复议、提起诉讼的当事人打击报复的；
（八）其他严重违法行为。
第四十条 行政执法人员违反法律、法规情节严重，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第五章 附则
第四十一条 本办法由市政府法制局负责解释。
第四十二条 本办法2000年7月10日起施行。
